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2018年4月16日，應急管理部正式掛牌。該部門的組建，既是中央總結(jié)我國多年開展應急管理經(jīng)驗的實踐轉(zhuǎn)化，也是借鑒外國應急管理體系建設(shè)經(jīng)驗的重要舉措。為了更好地理解組建“應急管理部”的重要性、必要性和科學性，有必要回顧一下國際上應急管理技術(shù)的做法和經(jīng)驗，了解國外應急管理模式特點，為我們今后的應急管理工作提供參考。

下面分兩部分介紹國際上典型應急管理模式和應急管理技術(shù)：

一、國際上具有代表性的應急管理模式

縱觀目前國際應急管理現(xiàn)狀，國際應急管理趨勢可概括為以下幾點：一是從單項災害應急向綜合應急管理發(fā)展，二是單純的減災應急向減災與可持續(xù)發(fā)展相結(jié)合方向轉(zhuǎn)變，三是從單純?yōu)暮毕驕p輕災害風險方向轉(zhuǎn)變，四是從一個國家的應急管理向國際化以及區(qū)域聯(lián)合應急管理方向發(fā)展。

國際上在應急管理體系建設(shè)方面具有代表性的國家主要有美國、俄羅斯、加拿大、澳大利亞、日本，這些國家各有自己的特色和側(cè)重點。美國形成了應急管理的層級模式，并構(gòu)建了強大的法律支持體系；俄羅斯組建了協(xié)調(diào)配合的垂直型應急管理體系，擁有反應迅速、高效運轉(zhuǎn)的信息體系，形成了權(quán)威、完備的法律法規(guī)體系。因俄羅斯在應急管理與緊急救援防震減災法律法規(guī)和災害救援隊建設(shè)方面起步較早，并且與中國在應急管理機制等方面比較相近，所以了解俄羅斯的應急管理體系，對提高我國應急管理水平具有十分重要意義。

下面簡要介紹一下俄羅斯應急管理模式特點和中俄兩國應急管理體系對比情況：

（一）俄羅斯應急管理模式特點

1、協(xié)調(diào)配合的垂直型應急管理體制

1994年1月10日，俄羅斯建立了直接對總統(tǒng)負責的“民防、緊急狀態(tài)和消除自然災害后果部”（簡稱為緊急狀態(tài)部），主要負責自然災害、技術(shù)性突發(fā)事件和災難類突發(fā)公共事件的預防和救援工作。緊急狀態(tài)部是俄應對突發(fā)公共事件的中樞機構(gòu)，內(nèi)務部、國防部或者內(nèi)衛(wèi)部隊協(xié)助緊急狀態(tài)部處置突發(fā)事件。緊急狀態(tài)部直轄40萬人的應急救援部隊及裝備。該部隊作為獨立警種，按部隊建制，統(tǒng)一制服，統(tǒng)一警銜。在縱向上，俄聯(lián)邦、聯(lián)邦主體（州、直轄市、共和國、邊疆區(qū)等）、城市和基層村鎮(zhèn)四級政府設(shè)置了垂直領(lǐng)導的緊急狀態(tài)機構(gòu)。同時，在俄聯(lián)邦和聯(lián)邦主體之間設(shè)立了六個區(qū)域中心，每個區(qū)域中心管理下屬的聯(lián)邦主體緊急狀態(tài)局，全俄形成了五級應急管理機構(gòu)逐級負責的垂直管理模式。聯(lián)邦、區(qū)域、聯(lián)邦主體和城市緊急狀態(tài)機構(gòu)（部、中心、總局、局）下設(shè)指揮中心、救援隊、信息中心、培訓基地等管理和技術(shù)支撐機構(gòu)，保證了緊急狀態(tài)部有能力發(fā)揮中樞協(xié)調(diào)作用。

2、反應迅速、高效強大的信息運轉(zhuǎn)體系

俄羅斯緊急狀態(tài)部下設(shè)危機控制中心，負責整理、分析每天來自各地區(qū)、各部門的信息，提出處理建議，視情況上報總統(tǒng)，并分送有關(guān)部門和地方。危機控制中心內(nèi)設(shè)信息中心，建立了信息自動收集分析系統(tǒng)、指揮系統(tǒng)和全天候值班系統(tǒng)，2分鐘內(nèi)可以將有關(guān)情況傳至其他相關(guān)部門。當重大事件發(fā)生時，有關(guān)部門負責人到達信息中心，進行統(tǒng)一的協(xié)調(diào)和指揮。在基層，全俄境內(nèi)每個村、居民點建立了信息員制度，信息員主要責任是將災害情況及時通過網(wǎng)絡(luò)報告緊急狀態(tài)部門。

3、權(quán)威、完備的法律法規(guī)體系

在應急管理立法方面，俄羅斯于1994年頒布了《聯(lián)邦緊急狀態(tài)法》。該法主要包括緊急狀態(tài)范圍、預防和應急措施等內(nèi)容。該法律屬于憲法性法律，如果緊急狀態(tài)地區(qū)法律與緊急狀態(tài)法相抵觸的時候，緊急狀態(tài)地區(qū)法律可以被總統(tǒng)中止，這為緊急狀態(tài)下行政權(quán)力和立法權(quán)力的超常使用提供了法律依據(jù)。另外，俄羅斯緊急狀態(tài)法律體系包括150部聯(lián)邦法律和規(guī)章、1500個區(qū)域性條例以及數(shù)百個聯(lián)邦緊急狀態(tài)管理部門發(fā)布的內(nèi)部命令。2006年，俄羅斯又通過了新的《反恐法》進一步完善了俄羅斯的緊急狀態(tài)法律體系。

4、有效、充足的應急保障體系

俄羅斯緊急狀態(tài)部擁有聯(lián)邦層面多領(lǐng)域武裝援助力量——消防隊、民防部隊、搜救隊、水下設(shè)施事故救援隊和船只事故救援隊等。其中，聯(lián)邦一級的航空救援隊擁有多種專業(yè)的救援設(shè)備和技術(shù)，如直升飛機和運輸機、航空器材特種汽車、纖維光學設(shè)備、液壓氣壓裝置以及特制潛水服和呼吸裝置等。同時，俄羅斯為了提高專業(yè)應急管理及援助人員的綜合素質(zhì)，建立了領(lǐng)導培訓體系、專業(yè)救援人員培訓和考核體系。俄羅斯緊急狀態(tài)部下設(shè)了緊急狀態(tài)部民防學院、國家消防學院、圣彼得堡國立消防大學、伊萬諾夫國立消防大學等八所教育機構(gòu)。

（二）中俄兩國應急體系的比較

俄羅斯應急管理體系的特色和優(yōu)勢主要體現(xiàn)在總統(tǒng)為總指揮，各部門和地方行政機構(gòu)全面配合、既有分工又相互協(xié)調(diào)，建立在“法律先行”的基礎(chǔ)上。中國的特色主要體現(xiàn)在應急管理體系建立在“預案先行”的基礎(chǔ)上，然后才是用自上而下的形式進行體制、機制、法制以及相關(guān)的應急管理工作，且軍隊在應急中起到重要作用，應急響應過程政治優(yōu)勢強大，可以集中力量辦大事。

表1  中俄兩國應急管理體系的比較

二、應急技術(shù)發(fā)展情況

應急管理水平的提升除了在管理上借鑒先進管理模式外，離不開應急技術(shù)的研究和推廣應用，應急技術(shù)的發(fā)展對應急管理的發(fā)展起著重要的推動作用。

隨著近幾年科學技術(shù)的高速發(fā)展，數(shù)字化技術(shù)、感應技術(shù)、虛擬現(xiàn)實技術(shù)逐步應用到應急管理體系建設(shè)方面，同時情景構(gòu)建技術(shù)作為應急管理方面最前沿的技術(shù)，逐步在政府、石油石化、航天等領(lǐng)域得到推廣應用，為應急管理水平的提升提供了保障。

（一）數(shù)字化和感應技術(shù)在應急培訓中的應用

為了避免傳統(tǒng)應急培訓需要重新填充滅火器的高昂費用，以及費時費力的現(xiàn)場布置和清理工作，可運用電子影像模擬真實的火焰形狀，發(fā)射激光的模擬滅火器會作用于電子火焰，控制終端可調(diào)節(jié)不同的火焰種類，追蹤監(jiān)控滅火時間，設(shè)置不同的消防培訓難度，讓應急培訓更真實、高效，并可隨時隨地開展。具有以下五個特點：

1、智能性：模擬不同種類的火災，需使用相對應的不同種類感應滅火器進行滅火，且使用的滅火器材與真實的一樣，有相同的重量、手感和噴發(fā)時間；

2、環(huán)保性：系統(tǒng)采用激光感應滅火器與電子仿真顯示屏，沒有傳統(tǒng)消防培訓演練所需的化學物質(zhì)，整個培訓過程零污染；

3、安全性：采用電子仿真顯示屏顯示火焰，即使在誤操作時也不會引起其他危險，真正消除培訓演練帶來的隱患；

4、可追溯性：通過控制終端，可記錄、導出培訓具體執(zhí)行情況及相關(guān)數(shù)據(jù)，真正做到培訓演練有據(jù)可依；

5、便捷性：可將顯示屏與滅火器設(shè)置在任意地方，任意時間任意地點開展培訓。

（二）虛擬現(xiàn)實技術(shù)在應急演練中的應用

為了降低應急演練的成本、增強演練效果、及時查出應急預案中的不足，可利用虛擬現(xiàn)實技術(shù)（VR）將事故現(xiàn)場模擬到虛擬場景中，人為的制造各種事故情況，組織參演人員做出正確響應，開展應急演練，有效的保證應急人員在真正面臨事故時能夠做出正確的應對方法。

虛擬現(xiàn)實技術(shù)是運用三維建模、仿真引擎等技術(shù)對現(xiàn)實世界進行全面仿真的技術(shù)。演練場景被設(shè)定在VR全景的事故場景中，配合設(shè)備，演練角色可在VR中進行語音或操作的交互，并利用位置跟蹤器、數(shù)據(jù)手套、其它手控輸入設(shè)備、聲音等使得參與者產(chǎn)生一種身臨其境、全心投入和沉浸其中的感覺。在事故處置過程中遇到關(guān)鍵任務時，演練角色可以通過手柄選擇應對措施或協(xié)同多部門聯(lián)動，還可以在事故的各場景內(nèi)任意漫游，完成相關(guān)的任務，更好地增加演練的沉浸式體驗。此種演練方式與實際最為接近，也沒有任何危險性，具有最好的培訓效果，同時可進行大規(guī)模、重復使用。

（三）情景構(gòu)建在應急準備中的應用

重大突發(fā)事件情景構(gòu)建是對本行業(yè)（或本地區(qū)）未來一定時期內(nèi)可能發(fā)生的重大突發(fā)事件的一種科學設(shè)想，是對不確定的未來災難進行應急準備的一種戰(zhàn)略風險管理工具，是完善各項應急準備工作的重要手段。在國家層面，以“重大突發(fā)事件情景”引導的應急準備工作已經(jīng)成為西方國家開展應急準備的標準化方法和抓手性策略。應急準備需要“目標”的引導和支持，而重大突發(fā)事件情景作為風險“實例”，可以作為應急準備的具體目標。

情景構(gòu)建是結(jié)合大量歷史案例研究、工程技術(shù)模擬對某類突發(fā)事件進行全景式描述（包括誘發(fā)條件、破壞強度、波及范圍、復雜程度及嚴重后果等），并依此開展應急任務梳理和應急能力評估，從而完善應急預案、指導應急演練，最終實現(xiàn)應急準備能力的提升。

情景為全面的應急準備工作提供了清晰、確切的方向和目標。應用共享的一套情景組，可以使應急管理相關(guān)方的目標更加一致，思想更為統(tǒng)一，行動更加協(xié)調(diào)，使應急準備活動做到“有的放矢”，從實務操作層面來講，情景構(gòu)建可以對預案（體系）進行有效管理、對演練規(guī)劃進行有序部署、對應急體系建設(shè)規(guī)劃提供支撐。

我公司為中石化某公司開展了液化石油氣槽車泄漏、火災、爆炸情景構(gòu)建，項目的實施修正了原有應急預案缺陷（應急集合地點、應急物資儲備、周邊醫(yī)療救護力量），根據(jù)推演的結(jié)果，開展了有針對性的桌面演練和現(xiàn)場演練，進一步提高了應急能力。

我國應急管理和應急體系建設(shè)起步較晚，現(xiàn)代化應急理念比較缺乏，應急技術(shù)和應急裝備比較薄弱，再加上我國處在經(jīng)濟快速發(fā)展和轉(zhuǎn)型的過程中，各種災難事件頻繁發(fā)生，損失越來越大，因此，在投入有限的情況下，把握應急體系建設(shè)的基本要素特征結(jié)合中國實際，提高應急管理和技術(shù)水平對保障國家經(jīng)濟建設(shè)穩(wěn)定運行具有重要的意義。